Pendahuluan
Indonesia merupakan negara hukum yang menempatkan hukum sebagai landasan dalam penyelenggaraan kehidupan berbangsa dan bernegara. Prinsip tersebut ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Konsekuensinya, setiap tindakan penyelenggara negara, badan hukum, maupun warga negara harus tunduk pada ketentuan hukum yang berlaku.
Dalam sistem hukum Indonesia, peraturan perundang-undangan tidak dibentuk secara bebas tanpa batas. Setiap peraturan memiliki kedudukan, kewenangan pembentukan, serta materi muatan yang harus disesuaikan dengan peraturan lain yang berada di atasnya. Susunan tersebut dikenal sebagai hierarki peraturan perundang-undangan.
Pemahaman mengenai hierarki peraturan perundang-undangan menjadi penting, tidak hanya bagi pembentuk kebijakan, tetapi juga bagi advokat, akademisi, praktisi hukum, pelaku usaha, dan masyarakat. Dalam praktik hukum, persoalan mengenai pertentangan peraturan, keabsahan suatu kebijakan, maupun penentuan dasar hukum suatu tindakan sering kali berawal dari kesalahan memahami kedudukan peraturan perundang-undangan.
Artikel ini membahas pengertian hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia, dasar hukum, urutan peraturan, kedudukan peraturan di luar hierarki utama, serta konsekuensi hukum apabila terjadi pertentangan antarperaturan.
Pengertian Hierarki Peraturan Perundang-undangan
Hierarki menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia memiliki beberapa arti yaitu: 1) n urutan tingkatan atau jenjang jabatan (pangkat kedudukan); 2) n organisasi dengan tingkat wewenang dari yang paling bawah sampai yang paling atas; 3) n Bio deretan tataran biologis, seperti famili, genus, spesies; 4) n Kat kumpulan pemimpin gereja yang terdiri atas uskup, imam, dan diakon.
Hierarki peraturan perundang-undangan merupakan susunan peraturan berdasarkan tingkat kedudukan dan kekuatan hukumnya. Dalam susunan tersebut, peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.
Prinsip ini dikenal sebagai lex superior derogat legi inferiori, yaitu hukum yang lebih tinggi mengesampingkan hukum yang lebih rendah apabila terdapat pertentangan di antara keduanya.
Pengaturan mengenai hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia terdapat dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 dan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022. Ketentuan tersebut menjadi pedoman utama dalam pembentukan dan penataan peraturan perundang-undangan nasional.
Dasar Hukum Hierarki Peraturan Perundang-undangan
Dasar hukum utama hierarki peraturan perundang-undangan adalah Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Ketentuan tersebut menetapkan tujuh jenis peraturan perundang-undangan yang memiliki hierarki, mulai dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hingga Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selain itu, Pasal 8 UU Nomor 12 Tahun 2011 mengatur keberadaan berbagai jenis peraturan yang ditetapkan oleh lembaga atau pejabat tertentu, termasuk Menteri, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, dan lembaga negara lainnya.
Dengan demikian, sistem hukum Indonesia tidak hanya mengenal peraturan yang tercantum dalam Pasal 7, tetapi juga peraturan lain yang diakui keberadaannya berdasarkan kewenangan atau perintah peraturan yang lebih tinggi.
Urutan Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia
Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011, hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia adalah sebagai berikut.
1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau UUD 1945 merupakan hukum dasar tertulis dan menempati kedudukan tertinggi dalam hierarki peraturan perundang-undangan nasional.
UUD 1945 menjadi landasan konstitusional bagi penyelenggaraan negara, pembentukan lembaga negara, pembagian kewenangan, serta perlindungan hak konstitusional warga negara.
Seluruh peraturan perundang-undangan di Indonesia harus memiliki kesesuaian dengan UUD 1945. Apabila suatu undang-undang diduga bertentangan dengan konstitusi, pengujiannya dilakukan melalui Mahkamah Konstitusi.
2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat atau TAP MPR berada pada tingkat kedua dalam hierarki peraturan perundang-undangan.
Ketetapan MPR yang termasuk dalam kategori ini adalah ketetapan yang masih berlaku berdasarkan ketentuan hukum yang mengatur keberlakuannya.
Tidak seluruh TAP MPR yang pernah diterbitkan otomatis masih berlaku. Oleh karena itu, dalam praktik hukum, status setiap ketetapan harus diperiksa secara individual.
3. Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
Undang-Undang (UU) dan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) berada pada tingkat ketiga.
Undang-Undang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden. Materi muatannya meliputi pengaturan lebih lanjut ketentuan UUD 1945, perintah suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang, serta pengaturan kebutuhan hukum dalam masyarakat.
Sementara itu, Perppu diterbitkan oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa sebagaimana diatur dalam Pasal 22 UUD 1945.
Perppu harus diajukan kepada DPR dalam persidangan berikutnya untuk memperoleh persetujuan. Apabila tidak memperoleh persetujuan, Perppu harus dicabut.
4. Peraturan Pemerintah
Peraturan Pemerintah (PP) berada pada tingkat keempat. PP ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Dengan demikian, fungsi utama PP adalah memberikan pengaturan lebih lanjut terhadap ketentuan yang terdapat dalam undang-undang.
PP tidak boleh menciptakan pengaturan yang bertentangan dengan undang-undang atau melampaui kewenangan yang diberikan oleh undang-undang.
Dalam praktik hukum, PP sering menjadi dasar pelaksanaan kebijakan nasional, termasuk bidang investasi, lingkungan hidup, pertambangan, perpajakan, dan perizinan berusaha.
5. Peraturan Presiden
Peraturan Presiden (Perpres) berada pada tingkat kelima. Perpres ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan perintah peraturan yang lebih tinggi atau dalam rangka penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan.
Perpres memiliki fungsi penting dalam pelaksanaan kebijakan nasional dan koordinasi antarlembaga pemerintahan. Namun, materi muatannya tetap harus sesuai dengan UUD 1945, undang-undang, dan peraturan pemerintah.
6. Peraturan Daerah Provinsi
Peraturan Daerah Provinsi (Perda Provinsi) berada pada tingkat keenam. Perda Provinsi dibentuk oleh DPRD Provinsi dengan persetujuan bersama gubernur. Peraturan ini mengatur penyelenggaraan otonomi daerah, tugas pembantuan, serta kebutuhan hukum masyarakat di tingkat provinsi.
Perda Provinsi tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun melampaui kewenangan pemerintahan daerah.
7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota merupakan tingkat ketujuh atau tingkat terakhir dalam hierarki yang secara tegas disebutkan dalam Pasal 7 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011.
Perda Kabupaten/Kota dibentuk oleh DPRD Kabupaten/Kota bersama bupati atau wali kota.
Perda ini digunakan untuk mengatur urusan pemerintahan daerah, pelayanan publik, penataan ruang, ketertiban umum, serta berbagai kebutuhan masyarakat sesuai kewenangan daerah.
Kedudukan Peraturan Menteri dan Peraturan Lainnya
Salah satu kesalahpahaman yang sering ditemukan adalah anggapan bahwa Peraturan Menteri tidak memiliki kedudukan hukum karena tidak tercantum dalam hierarki Pasal 7 UU Nomor 12 Tahun 2011.
Anggapan tersebut tidak tepat.
Pasal 8 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 mengakui berbagai jenis peraturan yang ditetapkan oleh lembaga atau pejabat, termasuk Menteri, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Bank Indonesia, gubernur, bupati, wali kota, dan kepala desa.
Pasal 8 ayat (2) menegaskan bahwa peraturan tersebut diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
Oleh karena itu, peraturan yang berada di luar daftar Pasal 7 tetap dapat mempunyai kekuatan hukum mengikat.
Contohnya adalah Peraturan Menteri, Peraturan Mahkamah Agung, Peraturan Mahkamah Konstitusi, Peraturan Kepala Daerah, dan Peraturan Desa.
Di atas adalah hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia. Selanjutnya, dalam ketentuan Pasal 8 ayat (1) UU No. 12/2011 menentukan, terdapat beberapa jenis peraturan selain sebagaimana di atas.
17 Jenis Peraturan Perundang-undangan
1. Peraturan Majelis Permusyawaratan Rakyat
Selain TAP MPR sebagaimana di atas, terdapat juga Peraturan MPR. Contoh Peraturan MPR ini adalah Peraturan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2019 Tentang Tata Tertib Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia.
2. Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat
Peraturan DPR juga bagian dari jenis peraturan perundang-undangan. Sebagai contoh Peraturan DPR ini adalah Peraturan DPR RI Nomor 1 Tahun 2020 tentang Tata Tertib.
Contoh lainnya adalah Peraturan DPR Nomor 2 Tahun 2020 tentang Pembentukan Undang-Undang.
3. Peraturan Dewan Perwakilan Daerah
Jenis peraturan perundang-undangan lainnya adalah peraturan DPD RI. Contoh peraturan adalah Peraturan DPD RI Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib.
4. Peraturan Mahkamah Agung
Peraturan Mahkamah Agung (Perma) termasuk jenis peraturan yang diakui di Indonesia. Sejak dibentuknya Mahkamah Agung (MA), telah begitu banyak Perma dibuat. Sebut saja
Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar Hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad).
Selain itu, terdapat Peraturan Mahkamah Agung RI Nomor 3 Tahun 2017 tentang Pedoman Mengadili Perkara Perempuan Berhadapan Dengan Hukum. Dan masih banyak lagi Perma lainnya.
5. Peraturan Mahkamah Konstitusi
Sebagai salah satu pelaksana kekuasaan kehakiman, Peraturan Mahkamah Konstitusi juga termasuk jenis peraturan perundang-undangan. Sebut saja di antaranya Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 2 Tahun 2021 tentang Tata Beracara Dalam Perkara Pengujian Undang-Undang.
Di samping itu, terdapat pula Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 1 Tahun 2020 tentang Persidangan Mahkamah Konstitusi.
6. Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan
Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) adalah salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang diakui di Indonesia. Contoh Peraturan BPK adalah Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara.
Contoh kedua Peraturan BPK Nomor 2 Tahun 2007 tentang Kode Etik Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.
7. Peraturan Komisi Yudisial
Sebagai salah satu lembaga tinggi negara, Komisi Yudisial (KY) juga dapat membuat peraturan perundang-undangan. Salah satu contoh adalah Peraturan Komisi Yudisial Nomor 2 Tahun 2018 tentang Kode Etik dan Pedoman Perilaku Anggota Komisi Yudisial.
Di samping itu, terdapat juga Peraturan KY Nomor 1 Tahun 2020 tentang Rencana Strategis Komisi Yudisial Tahun 2020-2024.
8. Peraturan Bank Indonesia
Jenis peraturan perundang-undangan lainnya adalah Peraturan Bank Indonesia. Salah satunya Peraturan Bank Indonesia Nomor 23/18/PBI/2021 tentang Pengendalian Moneter. Contoh lain Peraturan Bank Indonesia Nomor 23/11/PBI/2021 tentang Standar Nasional Sistem Pembayaran.
9. Peraturan Menteri
Menteri dalam masa pemerintahan Presiden Prabowo Subianto terdiri dari 8 Menteri Koordinator (Menko) dan 47 menteri.
Masing-masing menteri dapat membentuk peraturan menteri dalam menyelenggarakan urusan tertentu.
Contoh: Peraturan Menteri Dalam Negeri RI Nomor 119 Tahun 2017 tentang Pengangkatan dan Pemberhentian Serta Tugas Pokok Pejabat Pencatatan Sipil dan Petugas Registrasi.
Dan masih banyak lagi peraturan menteri lainnya.
10. Peraturan Badan
Terdapat begitu banyak lembaga pemerintah berbentuk badan non-kementerian. Peraturan badan diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat, apabila pembentukannya atas dasar perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Atau, karena terdapat kewenangan untuk membentuk peraturan tersebut.
Sebut saja Peraturan Badan Kepegawaian Negara (BKN) Nomor 3 Tahun 2020 tentang Petunjuk Teknis Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil. Peraturan ini dibentuk karena BKN mempunyai kewenangan untuk melakukan pembinaan dan menyelenggarakan manajemen ASN secara nasional.
Di samping itu, terdapat pula lembaga pemerintah non-kementerian yaitu Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM). Menurut UU No. 12 Tahun 2011, peraturan badan merupakan jenis peraturan perundang-undangan yang diakui. Sehingga, BPOM dapat membentuk peraturan berupa Peraturan Badan Pengawas Obat dan Makanan Nomor 32 Tahun 2021 tentang Pengawasan Periklanan Kosmetika.
11. Peraturan Lembaga
Jenis peraturan perundang-undangan yang diakui sepanjang diberikan kewenangan dan atas perintah perundang-undangan adalah peraturan lembaga. Contoh dari peraturan lembaga ini dapat kita lihat Peraturan Lembaga Penjamin Simpanan Nomor 5 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Peraturan Lembaga Penjamin Simpanan Nomor 6 Tahun 2019 tentang Laporan Bank Umum Peserta Penjaminan Simpanan.
Contoh lembaga lain adalah Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2021 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah Melalui Penyedia.
12. Peraturan Komisi
Contoh peraturan komisi ini antara lain: pertama, Peraturan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) Nomor 2 Tahun 2020 tentang Perubahan atas Peraturan KPK Nomor 7 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pendaftaran, Pengumuman, dan Pemeriksaan Harta Kekayaan Penyelenggara Negara.
Kedua, Peraturan Komisi Pemilihan Umum (KPU) Nomor 7 Tahun 2021 tentang Sistem Klasifikasi Keamanan dan Akses Arsip Dinamis Komisi Pemilihan Umum.
Ketiga, Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) Nomor 3 Tahun 2021 Tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha
13. Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi
Bukan hanya DPR RI yang dapat membentuk peraturan. DPRD Provinsi pun dapat membentuk peraturan. Misalnya Peraturan DPRD Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) Nomor 1 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas Peraturan DPRD DIY Nomor 1 Tahun 2018 tentang Tata Tertib.
14. Peraturan Gubernur
Peraturan Gubernur termasuk jenis peraturan perundang-undangan. Salah satu contohnya adalah Peraturan Gubernur Jawa Tengah Nomor 33 Tahun 2021 Tentang Penyelenggaraan Pencegahan Kekerasan, Eksploitasi, dan Diskriminasi Terhadap Perempuan.
15. Peraturan DPRD Kabupaten/Kota
Contoh Peraturan DPRD Kabupaten yaitu Peraturan DPRD Kabupaten Buleleng Nomor 1 Tahun 2018 tentang Tata Tertib DPRD. Sementara contoh Peraturan DPRD Kota yaitu Peraturan DPR Kota Bekasi Nomor 2 Tahun 2019 tentang Kode Etik.
16. Peraturan Bupati/Walikota
Contoh Peraturan Bupati yaitu Peraturan Bupati Klaten Nomor 67 Tahun 2021 tentang Kedudukan Susunan Organisasi, Tugas, dan Fungsi, Serta Tata Kerja Dinas Lingkungan Hidup Kabupaten Klaten.
Contoh Peraturan Walikota yaitu Peraturan Walikota Surabaya Nomor 1 Tahun 2021 tentang Pakaian Dinas ASN di Lingkungan Pemerintah Kota Surabaya.
17. Peraturan Kepala Desa atau yang Setingkat
Contoh Peraturan Desa ini yaitu Peraturan Kepala Desa Tegalsari Nomor 1 Tahun 2016 tentang Penetapan Pengeluaran Belanja Wajib Mendahului Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa ( (APBDesa) Tahun Anggaran 2016.
Asas Penting dalam Memahami Hierarki Peraturan
Dalam praktik hukum, hierarki peraturan perundang-undangan berkaitan erat dengan beberapa asas hukum.
Asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori
Pertama, lex superior derogat legi inferiori, yaitu peraturan yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah apabila terdapat pertentangan.
Asas Lex Specialis Derogat Legi Generali
Kedua, lex specialis derogat legi generali, yaitu peraturan yang bersifat khusus dapat mengesampingkan peraturan yang bersifat umum sepanjang mengatur materi yang sama dan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi.
Asas Lex Posterior Derogat Legi Priori
Ketiga, lex posterior derogat legi priori, yaitu peraturan yang lebih baru dapat mengesampingkan peraturan yang lebih lama apabila keduanya memiliki tingkat yang sama dan mengatur materi yang sama secara bertentangan.
Ketiga asas tersebut tidak dapat diterapkan secara mekanis. Penerapannya harus mempertimbangkan kedudukan peraturan, kewenangan pembentuk, materi muatan, serta ketentuan pencabutan atau perubahan yang berlaku.
Mekanisme Pengujian Peraturan yang Bertentangan
Apabila terdapat dugaan pertentangan peraturan perundang-undangan, hukum Indonesia menyediakan mekanisme pengujian.
Mahkamah Konstitusi berwenang menguji undang-undang terhadap UUD 1945 berdasarkan Pasal 24C UUD 1945.
Sementara itu, Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang berdasarkan Pasal 24A UUD 1945.
Dengan demikian, pengujian peraturan tidak hanya menjadi persoalan administratif, tetapi juga merupakan instrumen perlindungan terhadap prinsip negara hukum dan kepastian hukum.
Kesimpulan
Hierarki peraturan perundang-undangan merupakan fondasi penting dalam sistem hukum Indonesia. Susunan peraturan mulai dari UUD 1945, TAP MPR, UU/Perppu, PP, Perpres, Perda Provinsi, hingga Perda Kabupaten/Kota mencerminkan pembagian kedudukan dan kekuatan hukum setiap peraturan.
Pemahaman terhadap hierarki tersebut diperlukan untuk memastikan bahwa suatu tindakan hukum, kebijakan pemerintahan, maupun kegiatan usaha memiliki dasar hukum yang tepat.
Dalam perspektif praktisi hukum, pemeriksaan hierarki peraturan tidak cukup hanya dengan membaca nomor dan judul peraturan. Diperlukan pula penelusuran status berlaku, perubahan, pencabutan, kewenangan pembentuk, serta kesesuaian materi muatan dengan peraturan yang lebih tinggi.
Dengan demikian, pemahaman hierarki peraturan perundang-undangan menjadi bagian penting dalam mewujudkan kepastian hukum, melindungi hak masyarakat, dan menjaga konsistensi sistem hukum nasional.
Disclaimer: Artikel ini disusun untuk tujuan edukasi dan informasi hukum, bukan merupakan pendapat hukum yang ditujukan untuk menyelesaikan perkara atau persoalan hukum tertentu. Penerapan ketentuan hukum tetap perlu disesuaikan dengan fakta dan keadaan masing-masing kasus.